廣東推動特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)公建民營供給側(cè)改革
2017-11-04 09:46 網(wǎng)易廣東
城鄉(xiāng)特困人員，因其“無依無靠”、無人照料，是政府兜底對象中最困難、最脆弱的人群之一。敬老院等特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)（以下簡稱“特困供養(yǎng)機構(gòu)”）是政府專門為他們提供生活照料及集中供養(yǎng)服務(wù)的場所。整體上看，農(nóng)村特困人員基本生活都得到較好保障，但在供養(yǎng)服務(wù)上，受機構(gòu)經(jīng)費和服務(wù)能力等限制，長期面臨著供養(yǎng)能力不足與床位空置并存問題。廣東同樣面臨這個問題。截至2016年底，全省共有生活不能自理農(nóng)村特困人員4萬人，農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)1252所、床位8萬張。從床位數(shù)量看，這是足夠的，但從床位質(zhì)量看，由于大多數(shù)農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后、運營經(jīng)費缺乏、管理服務(wù)低下，不但無力為失能、半失能特困人員提供集中供養(yǎng)服務(wù)，更難以吸引健康特困人員及社會老人入住，養(yǎng)老床位資源閑置率高。
2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（國發(fā)〔2016〕14號）首次提出，要優(yōu)先為失能、半失能的特困人員提供集中供養(yǎng)服務(wù)。特困供養(yǎng)機構(gòu)要滿足新定位，就必須對基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備進行升級改造，配備專業(yè)管理服務(wù)人員隊伍。有兩個路徑選擇：一個是沿用傳統(tǒng)的公辦公營模式。據(jù)專家實地調(diào)研評估，平均每張床位升級改造成本至少要5萬元，僅廣東8萬張床位費用就高達40億元，且還不包括運營和養(yǎng)護費用，這是各級財政都無法承受的。在傳統(tǒng)路子走不通的情況下，另一條路子就是創(chuàng)新推進PPP模式，實行公建民營供給側(cè)改革，引進雄厚的社會資本和先進的管理服務(wù)經(jīng)驗，進一步優(yōu)化建設(shè)環(huán)境，強化管理服務(wù)，提高護理床位供給的規(guī)模和質(zhì)量，更好地履行供養(yǎng)機構(gòu)托底保障職能。
廣東在推進特困供養(yǎng)機構(gòu)供給側(cè)改革工作上先行先試。改革初期，由于處于探索初期，缺乏相關(guān)經(jīng)驗，部分地方?jīng)]有對社會力量進行充分評估，將特困供養(yǎng)機構(gòu)交給小企業(yè)甚至私人老板承接運營，實現(xiàn)“社會化”改革，卻忽視了機構(gòu)的“市場化”運營。由于缺乏雄厚的資金實力和專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)管理團隊，無法從根本上扭轉(zhuǎn)機構(gòu)設(shè)施設(shè)備落后和管理服務(wù)質(zhì)量低下的狀況，沒有實現(xiàn)改革初衷。
直到2016年，廣東在全面總結(jié)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《廣東省特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)公建民營社會化改革實施方案》（粵民發(fā)〔2016〕77號），部署全面開展特困供養(yǎng)機構(gòu)供給側(cè)改革工作，明確社會運營方要按照平均每張床位不低于5萬元的標準落實投資責(zé)任，且有與承接項目相適應(yīng)的專業(yè)服務(wù)團隊和注冊資金。同年，廣東在全省范圍內(nèi)擇優(yōu)選取了51所特困供養(yǎng)機構(gòu)作為第一批省級試點單位，至今已有42所機構(gòu)與社會力量簽訂了協(xié)議（合同），引進社會資本達2億元。
改革取得了初步成效，但廣東很快發(fā)現(xiàn)，單一項目推進模式改革在實際運作中存在一些問題。首先，單個項目很難吸引社會運營方承接。特困供養(yǎng)機構(gòu)尤其是農(nóng)村敬老院，規(guī)模普遍偏小，有的甚至不足30張床位，可利用的養(yǎng)老床位資源有限，機構(gòu)服務(wù)輻射范圍有限，很難吸引運營方承接。其次，單一項目推進模式難以促進連鎖化、品牌化運營。由于每個機構(gòu)單獨分開改革，在同一轄區(qū)內(nèi)引進了不同的運營主體，無法實現(xiàn)特困供養(yǎng)機構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)的規(guī)?；藴驶?、連鎖化、品牌化運營。最后，增加政府監(jiān)管壓力。當同一轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)多個運營主體，往往形成各自為戰(zhàn)、各行其是的局面，基層政府無法實行有效監(jiān)管，容易發(fā)生損害特困人員利益的問題。
為解決單一項目推進模式產(chǎn)生的“不適癥”，2017年5月，廣東出臺了《關(guān)于進一步落實特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)公建民營社會化改革的通知》（粵民函〔2017〕1142號，以下簡稱《通知》），進一步優(yōu)化改革試點模式，由單一項目向以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)籌打包模式轉(zhuǎn)變，即將轄區(qū)內(nèi)區(qū)域性敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、公辦養(yǎng)老機構(gòu)等供養(yǎng)機構(gòu)，統(tǒng)籌打包成為一個整體項目，通過公開招標的方式確定運營方，統(tǒng)一運營管理，并與運營方約定不論特困供養(yǎng)機構(gòu)條件好壞、規(guī)模大小，凡在屬地內(nèi)的，必須全部承接并升級改造，不得隨意撤并。通過采取區(qū)域統(tǒng)籌打包模式，確保承接社會運營方具備足夠的資本實力持續(xù)運營，明確轄區(qū)內(nèi)運營主體，便于監(jiān)管。
《通知》還明確，進一步把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理確定政府供養(yǎng)對象床位比例，既保障政府兜底，又實現(xiàn)機構(gòu)良性運營；進一步確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革平穩(wěn)過渡，規(guī)范國有資產(chǎn)管理和使用，妥善安置現(xiàn)有供養(yǎng)人員和工作人員，理順雙方管理責(zé)任；進一步強化民政部門管理服務(wù)職責(zé)，協(xié)助解決機構(gòu)土地手續(xù)不全、消防資質(zhì)欠缺等歷史遺留問題，協(xié)助運營方依法享受政策扶持，加強機構(gòu)供養(yǎng)服務(wù)供給監(jiān)管。
云浮市云安區(qū)、郁南縣按照省的統(tǒng)一部署，在全國率先推進區(qū)域統(tǒng)籌打包改革模式，涉及敬老院23個，床位2180張，引進社會資本超過1億元用于硬件適老化改造和專業(yè)護理服務(wù)人員落實，整個縣（區(qū)）敬老院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和護理服務(wù)水平得到煥然一新的變革。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了新突破。每所機構(gòu)均增設(shè)電梯、無障礙通道和扶手，專門訂購專業(yè)護理床，配置床頭呼叫器、空調(diào)等設(shè)備，開辟各種功能室，提供圖書閱覽、書法繪畫、醫(yī)療保健、戶外健身等娛樂康復(fù)設(shè)施。
管理能力有了新提升。在隊伍建設(shè)上，引入專業(yè)管理團隊，通過吸納本地農(nóng)村富余勞動力，建立一支本土化、有素質(zhì)的護工隊伍；在人員管理上，推行崗位責(zé)任制、崗前培訓(xùn)制度，完善各項工作流程，實現(xiàn)規(guī)章制度全部上墻；在信息化管理上，配備應(yīng)急呼叫器，保證值班人員第一時間處理突發(fā)事件，實現(xiàn)公共區(qū)域24小時全方位無死角監(jiān)控。
服務(wù)水平有了新飛躍。探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”護理模式，與縣級中醫(yī)院合作，實現(xiàn)健康養(yǎng)老與疾病救治相結(jié)合。同時，深入開展社工文化活動，運用“社工+義工”工作模式，提供個性化、專業(yè)化的心理疏導(dǎo)、精神慰藉等服務(wù)。
回顧廣東推動特困供養(yǎng)機構(gòu)公建民營供給側(cè)改革整個歷程，可以看到，廣東自始至終做到“五個堅持”。
堅持整合資源。廣東充分認識到192萬社會失能、半失能老人對機構(gòu)養(yǎng)老床位的巨大剛性需求，以及社會資本在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上的旺盛投資意愿，立足特困供養(yǎng)機構(gòu)大量閑置的床位資源優(yōu)勢，將三者有機結(jié)合起來，找準公益化與市場化的結(jié)合點和突破口，促成合作。
堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。特困供養(yǎng)機構(gòu)供給側(cè)改革涉及面廣，政策性強，單靠民政部門的力量還遠遠不夠。廣東各級民政部門均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由一把手擔(dān)任組長，在制定方案、協(xié)調(diào)關(guān)系、督促檢查上親力親為。云浮、肇慶等地將改革工作向市委、市政府進行專題匯報，得到黨政一把手的大力支持，現(xiàn)場辦公，協(xié)調(diào)解決具體問題，順利推動改革落地。
堅持政府兜底。廣東始終堅持政府兜底責(zé)任不變、特困供養(yǎng)機構(gòu)兜底性質(zhì)不變、政府原有承擔(dān)的兜底保障經(jīng)費不變，按照“有利于提高特困供養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和管理水平，有利于減輕政府和特困人員負擔(dān)，有利于特困供養(yǎng)機構(gòu)長遠發(fā)展和穩(wěn)定”的原則，處理好經(jīng)濟效益和社會效益的關(guān)系，最大限度維護特困人員的切身利益，使改革得到特困供養(yǎng)機構(gòu)和特困人員的認同和擁護，加快改革進程。
堅持因地制宜。廣東在推進改革的過程中，因地制宜，探索了多種改革形式。在堅持改革大方向的前提下，對不適應(yīng)形勢發(fā)展的政策立即微調(diào)整，實現(xiàn)改革的目標、路徑與自身條件和特點相結(jié)合，選擇真正適合自己的改革發(fā)展道路。
堅持綜合監(jiān)管。廣東把社會可以做好的事項交給社會，政府管住管好應(yīng)該管的事。通過建立社會評估結(jié)果和委托運營聯(lián)動機制，委托第三方會計師事務(wù)所對運營方的資金投入、服務(wù)質(zhì)量等進行全面考核，將考核結(jié)果作為繼續(xù)履行合約的重要指標，實現(xiàn)監(jiān)管到位。同時，在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級建立巡查制度，確保其提供的護理服務(wù)水平以及安全管理符合要求。
下一步，廣東將全力推進第二批特困供養(yǎng)機構(gòu)公建民營供給側(cè)改革試點工作，將在全省各市選取1至2個縣（市、區(qū)）為區(qū)域統(tǒng)籌打包改革試點單位，進一步加快全省特困供養(yǎng)機構(gòu)社會化改革步伐。
(責(zé)任編輯：王詠_GZ31)
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